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關于對城市更新片區(qū)策劃實施模式的思考 ——以“四力五定”框架為核心構建可持續(xù)更新路徑

隨著我國城鎮(zhèn)化進程從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展進入了以存量提質增效為主的新階段。實施城市更新行動，已成為推動城市高質量發(fā)展，建設創(chuàng)新、宜居、美麗、文明、韌性、智慧的現(xiàn)代化人民城市的重要抓手。在這一時代背景下，傳統(tǒng)的、單點散狀的項目更新模式日益顯現(xiàn)出其局限性，難以應對復雜利益協(xié)調、系統(tǒng)性功能重塑和長期可持續(xù)運營等挑戰(zhàn)。因此，探索建立以片區(qū)為單元的系統(tǒng)性更新策劃與實施模式，將成為推動城市更新從“零星盆景”走向“整體風景”的關鍵轉變。

本文旨在結合國家政策導向與地方實踐創(chuàng)新，提出以中央城市工作會議提出的建設創(chuàng)新、宜居、美麗、文明、韌性、智慧的現(xiàn)代化人民城市“六維目標”為價值引領，以有動力、有活力、有耐力、有魅力為直接目標（“四力”），以定基底、定愿景、定容量、定策略、定時序為核心路徑（“五定”）的“四力五定”框架，以此系統(tǒng)構建城市更新片區(qū)策劃的科學范式與實踐模式。

一、從項目到片區(qū)：城市更新模式迭代的內(nèi)在邏輯

習近平總書記在中央城市工作會議上的重要講話指出，城市工作要深刻把握、主動適應形勢變化，轉變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；轉變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展；轉變城市工作重心，更加注重治理投入；轉變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調?！拔鍌€轉變”表明城市建設要追求更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。深刻理解把握“五個轉變”，對于推動實施高質量城市更新具有十分重要的現(xiàn)實意義。而推動城市更新從“項目”轉向“片區(qū)”模式，正是深入貫徹中央城市工作會議精神，在更新理念、更新方法和治理體系的深刻變革。

（一）響應國家戰(zhàn)略，推進高質量城市更新的必然要求

國家層面已將城市更新提升至前所未有的高度。黨的二十大明確提出實施城市更新行動。今年7月召開的中央城市工作會議，進一步明確城市更新是推動城市高質量、內(nèi)涵式發(fā)展的重要抓手。今年5月出臺的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》指出，要建立完善“專項規(guī)劃－片區(qū)策劃－項目實施方案”的規(guī)劃實施體系。2025年中央財政補助資金也明確將支持“集中打造城市更新的樣板項目，形成樣板片區(qū)”。標志著政策導向已從支持分散項目，轉向鼓勵片區(qū)級的系統(tǒng)整合與模式創(chuàng)新，探索在片區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌城市結構優(yōu)化、功能完善和品質提升，落實“六維目標”，實現(xiàn)從單一物理改造到經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)綜合治理的躍升。

（二）破解碎片困局，提升城市更新整體效能的客觀需要

過去“打補丁”式的更新，容易導致產(chǎn)業(yè)布局零散、公共空間割裂、基礎設施負荷不均、風貌特色喪失等系統(tǒng)性弊端，與“六維目標”背道而馳。片區(qū)更新模式則以系統(tǒng)性思維，將一定區(qū)域作為整體研究對象，統(tǒng)籌解決功能、設施、風貌和治理問題。例如，杭州明確以“片區(qū)式更新”為核心抓手，旨在通過空間、實施與利益的三重統(tǒng)籌，破解碎片化更新頑疾，這正是生成更新片區(qū)整體“四力”、實現(xiàn)“六維目標”的基礎。

（三）保障更新可持續(xù)，推動建設運營治理全周期閉環(huán)的核心前提

成功的更新始于建設、成于運營、恒于治理。片區(qū)更新模式為可持續(xù)性提供了可能尺度。在此尺度上，可有效進行跨項目的資金綜合平衡、設計和導入長效產(chǎn)業(yè)與運營模式、建立協(xié)同治理機制。例如，國家發(fā)展改革委推動城市更新設施納入基礎設施REITs，為更新片區(qū)培育可持續(xù)現(xiàn)金流資產(chǎn)創(chuàng)造條件。杭州強調更新后同步建立長效治理機制，確?！耙淮胃?、長期見效”，使“宜居”、“韌性”等目標得以持續(xù)實現(xiàn)。

二、構建“四力五定”框架：統(tǒng)籌目標導向與實施路徑

片區(qū)更新策劃方案應告別傳統(tǒng)規(guī)劃“只定方向、不管實施”的窠臼，轉向一個兼具戰(zhàn)略高度和實操深度的系統(tǒng)性方案，“四力五定”框架旨在構建一個目標清晰、路徑閉環(huán)的操作系統(tǒng)，實現(xiàn)從“描繪藍圖”到“編制腳本”的轉變。

（一）價值目標：“四力”是“六維目標”的片區(qū)實踐載體

中央提出的“六維目標”是全面、立體、面向未來的城市發(fā)展理想模型，將其轉化為可操作、可評估的片區(qū)更新具體目標，需要一次精準的“翻譯”與“聚焦”?！八牧Α蹦繕苏沁@一轉化的結果，它是“六維目標”本質內(nèi)涵的承繼與細化，承繼了人民性、系統(tǒng)性和高質量內(nèi)核，并將其聚焦于片區(qū)更新的直接產(chǎn)出；是空間載體的集中體現(xiàn)，片區(qū)作為城市功能的基本單元，是承載“六維目標”落地的理想空間容器；是實施路徑的聚焦導向，“四力”更貼近更新實施主體的工作界面與責任范圍，為更新提供了更清晰的指引和更易衡量的標尺。

1.有動力：片區(qū)具有持續(xù)的經(jīng)濟增長動能和創(chuàng)新能力。直接呼應“創(chuàng)新”與“智慧”城市要求，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級、創(chuàng)新要素的有效集聚、穩(wěn)定增長的就業(yè)與稅收，以及市場化、可持續(xù)的投融資與運營機制，是片區(qū)生存的經(jīng)濟基礎和發(fā)展引擎。

2.有活力：片區(qū)充滿蓬勃的生活氣息與人氣。核心體現(xiàn)“宜居”與“文明”內(nèi)涵，表現(xiàn)為功能混合帶來的晝夜人口平衡、全齡友好的社區(qū)交往、豐富多元的文化活動、便捷舒適的公共服務，以及包容共享的社會氛圍，是城市溫度與社會和諧的表征。

3.有耐力：片區(qū)具備應對風險、長久健康的支撐能力。堅實承載“韌性”城市底線，表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境的低碳循環(huán)、基礎設施的安全韌性、歷史文脈的保護傳承，以及社會結構的穩(wěn)定，是片區(qū)安全與可持續(xù)的根基保障。

4.有魅力：片區(qū)擁有獨特的吸引力和認同感。生動詮釋“美麗”與“文明”的意象，表現(xiàn)為特色鮮明的空間風貌、高品質的建成環(huán)境、深厚的文化底蘊、可識別的場所精神，以及廣泛認可的城市品牌，是片區(qū)價值與吸引力的外在彰顯。

“四力”既是“六維目標”在片區(qū)尺度的具體呈現(xiàn)，也是指導片區(qū)策劃與實施的直接行動綱領，二者存在深刻的對應與轉化關系。同時，“四力”又相互關聯(lián)，將共同支撐起現(xiàn)代化人民城市在片區(qū)層面的完整圖景。

（二）核心路徑：“五定”內(nèi)容體系與“四力”生成邏輯

片區(qū)策劃的“五定”是生成“四力”的系統(tǒng)性操作路徑，每一“定”都對“四力”目標的實現(xiàn)至關重要。

1.定基底：全面診斷與特色挖掘。本階段是對更新區(qū)域進行“體檢”和“價值掃描”，是片區(qū)策劃方案的基石，其任務遠超傳統(tǒng)現(xiàn)狀調研，需完成從“物理空間”到“社會-經(jīng)濟-文化復合體”的精準診斷，為科學劃定更新片區(qū)邊界提供客觀基礎。診斷內(nèi)容包括：開展本底排查，建立涵蓋產(chǎn)權、建筑質量、安全風險（如危房鑒定等級）、基礎設施、生態(tài)環(huán)境等在內(nèi)的詳盡“體檢報告”。開展價值評估，識別片區(qū)的歷史文化遺存、特色風貌、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎、社會網(wǎng)絡等核心價值與“基因”。例如，杭州在運河、杭鋼工業(yè)遺址等片區(qū)更新中，高度重視對工業(yè)遺存、歷史建筑的“一樓一策”精準評估與活化利用。開展需求洞察，通過城市體檢、社區(qū)議事會（如杭州的“紅茶議事會”）等方式，精準收集政府、產(chǎn)權人、市場主體、市民等多方訴求，形成“問題與需求清單”。

診斷標準為：確保問題完整性。要將因基礎設施老化、功能衰退等原因，在“耐力”與“活力”上存在系統(tǒng)性短板的連續(xù)區(qū)域整體納入，以確保根治。確保價值完整性。要保具有獨特“魅力”或潛在“動力”的資源簇群（如歷史街區(qū)、工業(yè)遺存群、山水廊道）被完整劃入，以實現(xiàn)整體保護與活化，避免價值割裂。確保實施可行性。要有相對清晰的產(chǎn)權分布、主體訴求等基底信息，是判斷邊界是否具備協(xié)調與實施可行性的關鍵。

2.定愿景：目標定位與發(fā)展方向。在清晰基底診斷基礎上，為片區(qū)設定戰(zhàn)略定位與發(fā)展藍圖，它從未來目標反推實現(xiàn)該目標所需的合理空間范圍。目標內(nèi)容：確定戰(zhàn)略定位，銜接城市上位規(guī)劃，提出更新片區(qū)在城市發(fā)展格局中的獨特角色與功能定位。例如，杭州的更新專項規(guī)劃要求更新工作必須支持建設“世界一流的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”。確定核心目標，制定可衡量、可考核的具體目標，通常涵蓋產(chǎn)業(yè)動力、社會活力、環(huán)境耐力、空間魅力等多個維度，積極呼應建設“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”的“四好”要求。確定功能業(yè)態(tài)，基于定位，研究確定主導、輔助及特色功能，明確商業(yè)、文創(chuàng)、居住、公共服務等業(yè)態(tài)的混合比例與布局導向，推動土地混合集約利用。

愿景標準：確保功能完整性，若愿景是打造一個功能復合的“活力”社區(qū)，邊界就需要包含足以支撐內(nèi)部功能循環(huán)的居住、就業(yè)、服務等完整用地。確保規(guī)模合理性，愿景所設定的“動力”產(chǎn)業(yè)或“魅力”品牌，需要一定的空間規(guī)模來形成規(guī)模效應和市場腹地。確保風貌協(xié)調性，為塑造統(tǒng)一的“魅力”形象，邊界需將需要風貌協(xié)同管控、景觀系統(tǒng)聯(lián)通的區(qū)域納入。

3.定容量：規(guī)模邊界與定量管控。將愿景轉化為可管理的空間與量化指標，是平衡發(fā)展與約束的關鍵。在劃定的空間內(nèi)，將愿景轉化為科學的管控指標。包括基于“耐力”底線設定開發(fā)強度上限，為“動力”與“活力”預留合理容量，為“魅力”空間設定面積下限，實現(xiàn)發(fā)展與保護的平衡。容量核心內(nèi)容：確定物理容量，嚴格遵守國土空間剛性管控要求，科學確定“留、改、拆、增”的規(guī)模與具體對象，并綜合考慮危房等級（如C、D級應拆盡拆）、歷史文化保護線、生態(tài)敏感性等因素。確定承載容量，設定人口、建筑總量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、開放空間面積、基礎設施負荷等上限，確保更新在環(huán)境與設施承載力范圍內(nèi)。確定流量與效能目標，提出期望達成的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等非空間指標，如年客流量、產(chǎn)業(yè)營收、就業(yè)崗位、碳減排量等。

4.定策略：實施模式與協(xié)同路徑。是回答“誰來干、怎么干、錢從哪來”，實現(xiàn)目標的核心驅動，決定策劃方案能否落地。需設計多元協(xié)同的治理模式以激發(fā)“活力”，構建可持續(xù)資金方案以保障“動力”，制定創(chuàng)新政策以釋放“魅力”，并將智慧手段融入全過程以提升“耐力”與效率。策略核心內(nèi)容：確定模式與主體，根據(jù)項目特點，選擇并設計“政府主導+市場化運作”、“居民自主更新”（如浙工新村模式）或“政企協(xié)同”（如杭州余杭高橋工業(yè)園區(qū)與阿里的合作）等具體實施模式，明確政府、實施主體、產(chǎn)權人、運營方的權責利關系。確定資金籌措與平衡，詳細測算總投資與現(xiàn)金流，設計包含中央財政補助、地方配套、專項債、社會資本、居民出資、未來運營收益以及REITs等金融工具在內(nèi)的組合融資方案，構建“多元+可持續(xù)”的資金保障體系以及跨項目、全周期的資金平衡模型。確定支持政策與機制，提出需要突破的特殊政策清單，如規(guī)劃“留白”、容積率獎勵、用地功能混合、產(chǎn)權歸宗與確權（如“舊證換新證”）、簡化審批流程（如“聯(lián)審聯(lián)驗”）等。

5.定時序：階段劃分與行動計劃。按照“先基礎后提升、先民生后發(fā)展”的合理實施節(jié)奏，確保更新工作積極穩(wěn)妥、有序推進。通常優(yōu)先夯實“耐力”（安全與基礎設施），繼而培育“活力”（公共空間與服務），隨后注入“動力”與彰顯“魅力”（產(chǎn)業(yè)與風貌項目），實現(xiàn)“四力”的漸進生成與有機協(xié)同。時序核心內(nèi)容：確定近中遠期劃分，參照無錫新吳區(qū)“近中遠期”三階時序預排的經(jīng)驗，結合資金籌集、市場接受度、物業(yè)權利人安排等因素，明確近期啟動區(qū)、中期推進區(qū)和遠期完善區(qū)。建立滾動項目庫，建立“謀劃-儲備-實施”的動態(tài)項目庫，明確各階段重點項目的建設內(nèi)容、投資估算和責任主體。明確行動路線圖，制定包含規(guī)劃設計、更新實施、招商運營、治理體系建立等關鍵節(jié)點在內(nèi)的完整行動時間表，并建立動態(tài)跟蹤與調整機制。

片區(qū)更新成功的第一步，在于科學劃定片區(qū)的邊界范圍。這一決策絕非簡單的行政邊界或地理劃分，而是基于深刻認知與戰(zhàn)略判斷的理性選擇，應盡可能完整地涵蓋具有共同特征、面臨共同問題或共享核心資源的空間單元。其中，“定基底”與“定愿景”不僅是后續(xù)工作的基礎，更共同決定了更新片區(qū)空間范圍劃定的內(nèi)在邏輯，是通過“基底診斷”（現(xiàn)實依據(jù)）與“愿景牽引”（未來導向）反復疊合、權衡的結果，遵循“識別價值問題—研判目標功能—校準實施范圍”的決策閉環(huán)鏈條，確保片區(qū)范圍既能解決問題、整合價值，又足以支撐目標的實現(xiàn)。比如，杭州在謀劃大運河濱水區(qū)更新時，“定基底”識別出連續(xù)的工業(yè)遺存、衰敗碼頭和斷裂的濱水綠道；“定愿景”設定為打造“世界級文旅融合活力帶”。兩者疊加后，劃界邏輯必然突破單個廠區(qū)或碼頭，將沿線遺存、濱水空間及腹地關聯(lián)街區(qū)整體納入，形成一個能完整承載文化傳承（魅力）、公共活動（活力）與產(chǎn)業(yè)轉型（動力）的片區(qū)，而非零散地塊。

三、走向行動指南：對片區(qū)策劃方案編制原則思考

在構建了“市級專項規(guī)劃—區(qū)級建設規(guī)劃—片區(qū)策劃方案—項目實施方案”四級傳導機制的基礎上，基于實踐應用“四力五定”框架，推動片區(qū)更新策劃和實施模式應堅持以下原則：

（一）突出“人民城市”理念下的全過程參與

將“定基底”中的需求洞察和“定策略”中的協(xié)商治理貫穿始終，全面推廣紅茶議事會、自主更新委員會等成熟經(jīng)驗，保障物業(yè)權利人在更新目標、方式、出資方案和后續(xù)治理中的知情權、參與權和監(jiān)督權，使策劃方案真正凝聚共識。

（二）堅持“六維-四力”的目標體系引領

在方案編制中，應明確將“創(chuàng)新、宜居、美麗、文明、韌性、智慧”的宏觀目標，通過“四力”具體轉化為片區(qū)的定位、指標和項目，確保上級戰(zhàn)略一以貫之。強化“基底-愿景”雙核驅動的科學劃界，特別強調基于文化遺產(chǎn)、工業(yè)遺存、社區(qū)網(wǎng)絡等特色基底的價值評估，并結合數(shù)字經(jīng)濟賦能、文旅融合、宜居生活等愿景，科學論證并劃定更新單元范圍，避免“拍腦袋”決策。

（三）深化“運營前置導向”的策劃思維

策劃階段即需引入或預設運營視角，在“定愿景”時構思特色IP（如余杭區(qū)打造的“苕溪文化風情帶”），在“定容量”時預留彈性空間，在“定策略”時重點設計產(chǎn)業(yè)導入與運營方案、長期治理架構和收益分配機制，確保更新后片區(qū)的“活力”能持續(xù)、“動力”能迭代。

（四）強化剛性傳導與彈性創(chuàng)新的統(tǒng)一

方案必須剛性落實國土空間規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃確定的底線約束、核心目標和重點片區(qū)指引。同時，應鼓勵在“定策略”環(huán)節(jié)進行大膽創(chuàng)新，在國家和省市城市更新政策法規(guī)的框架下，探索適用于本片區(qū)的具體政策工具與協(xié)作模式。

四、結語

城市更新是一項復雜的系統(tǒng)工程，而片區(qū)是承載這一系統(tǒng)工程的最佳空間單元。本文提出的“四力五定”框架構建了一個從價值目標到實施路徑的完整邏輯閉環(huán)，“四力”回答了片區(qū)更新“為了什么”的根本價值追求，“五定”系統(tǒng)性地回答了“如何達成”的方法論問題。對于杭州而言，將這一框架深度融入其城市更新實踐，有助于在破解“碎片化”更新難題的同時，系統(tǒng)性、前瞻性地培育片區(qū)的內(nèi)生增長動力、社會生活活力、安全健康耐力與特色空間魅力，最終探索出一條以人民為中心、符合規(guī)律、富有特色、可持續(xù)發(fā)展的城市更新“杭州路徑”。

摘自　建筑雜志社公眾號　　杭州市城市基礎設施建設管理中心　呂亮亮