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從“花錢”到“花好錢” ——政府采購全周期統(tǒng)籌管理創(chuàng)新探索綜述

■ 本報記者 張舒慧

一張學(xué)生宿舍床的采購，看似平常，背后卻蘊(yùn)含2000多萬元預(yù)算資金如何“花好”的基本邏輯。

7棟宿舍涉及數(shù)千學(xué)生的入住，提質(zhì)改造包括拆除舊家具、裝修改造宿舍、采購安裝新床及家具。預(yù)算安排2400萬元，工期卻只有暑假不到2個月時間。

“采購部門壓力巨大?！焙县斦?jīng)濟(jì)學(xué)院資產(chǎn)處處長黃志紅回憶道，“一旦流標(biāo)或延誤，幾千名學(xué)生將無處可住，責(zé)任誰也擔(dān)不起?！?

令人驚喜的是，項目不僅如期完成，而且節(jié)約了800多萬元，質(zhì)量獲得師生一致好評。湖南省教育廳主要領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場考察后，點(diǎn)贊“采得快、采得好、還采得優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。

記者溯源發(fā)現(xiàn)，這只是湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院眾多政府采購項目中的一個案例。采購項目成功落地的背后，有一套引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注的政府采購全周期統(tǒng)籌管理模式作為支撐，成功應(yīng)對了一次次“急”“難”采購項目的考驗(yàn)。

從“被動接單”到“主動規(guī)劃”

近年來，隨著預(yù)算管理不斷深化，特別是零基預(yù)算改革的推行，“錢從哪里來”固然重要，但“錢花得好不好”是更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。政府采購作為財政支出的重要方式，首當(dāng)其沖。

“采購未完成，錢花不出去，部門預(yù)算執(zhí)行率低，也是管理績效不好的體現(xiàn)，對應(yīng)的是采購機(jī)制不優(yōu)和采購能力不足的問題?！焙鲜∝斦d政府采購監(jiān)管處原副處長劉新安認(rèn)為。

“預(yù)算資金是有時限要求的。在一個預(yù)算年度之內(nèi)，剔除預(yù)算批復(fù)、資金撥付，實(shí)際留給采購活動的時間并不寬裕。”黃志紅表示，一個采購項目從立項到驗(yàn)收，周期往往長達(dá)3—6個月。如果采購單位預(yù)算與采購“兩張皮”，年初預(yù)算編制按“大類安排、模糊測算”，采購時因項目不明、時間不清而被動“等米下鍋”，采購活動很難有效完成。不少采購項目因?yàn)闀r間匆忙，或以非招標(biāo)方式代替公開招標(biāo)，或是招標(biāo)文件、招標(biāo)過程出現(xiàn)瑕疵而被投訴舉報，或是采購不完結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度。更為嚴(yán)重的是，容易產(chǎn)生采購質(zhì)量低劣、廉政風(fēng)險等問題。

困局該如何破解？湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院探索的答案是構(gòu)建政府采購全周期統(tǒng)籌管理模式，切實(shí)推動政府采購從“程序?qū)颉毕颉敖Y(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。

“關(guān)鍵是從‘被動接單’變?yōu)椤鲃右?guī)劃’?！秉S志紅介紹，他們的秘訣在于制定了《年度采購計劃表》和《項目實(shí)施進(jìn)度表》“兩張表”，將全年采購項目分解到月、責(zé)任到人、進(jìn)度到天。

據(jù)了解，每年10月，湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院從下一年度部門預(yù)算編制開始就啟動采購計劃申報，采購部門與各二級單位協(xié)同，將粗線條的部門預(yù)算，細(xì)化為一個個具體的采購項目、預(yù)算金額，并列明需求部門和計劃完成時間。

“這就像為全年的采購工作繪制了一張精確的‘施工圖’和‘工期表’?！秉S志紅解釋說，每個項目都被拆解為通知下達(dá)、項目立項、需求方案編制、預(yù)算審定、采購計劃申報、招標(biāo)文件編制、項目招標(biāo)、合同簽訂、項目實(shí)施、項目驗(yàn)收、款項支付等數(shù)十個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有明確的責(zé)任部門與完成時限，倒排工期。

“以前是采購部門等任務(wù)，現(xiàn)在是拿著進(jìn)度表去催各部門，項目該走下一步了。從被動接受訂單的‘外賣員’轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃诱瓶毓?jié)奏的‘調(diào)度員’，所有采購程序都按照計劃穩(wěn)步實(shí)施，完全扭轉(zhuǎn)了采購部門的被動與無序局面。”劉新安表示，這套模式確保預(yù)算、計劃、執(zhí)行、保障四者高效協(xié)同，預(yù)算執(zhí)行效率不再是令人“揪心”的問題。



中國教育會計學(xué)會副會長、高校政府采購分會會長馬建斌對此印象深刻：“把復(fù)雜的政府采購項目進(jìn)展具象化、公開化，確保不產(chǎn)生‘夾生飯’，是管理思維的一大進(jìn)步?！?

從“缺斤少兩”到“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”

有了科學(xué)的計劃導(dǎo)圖，如何保證執(zhí)行不走樣，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”采購目標(biāo)？有專家認(rèn)為，這要求政府采購改革不能僅止步于流程優(yōu)化，更要觸及采購實(shí)質(zhì)。

“需求管理是‘優(yōu)質(zhì)優(yōu)價’的核心，但需求部門往往不能提供完整的功能和技術(shù)參數(shù)，照搬供應(yīng)商方案，既容易‘缺斤少兩’，也容易產(chǎn)生歧視性和排他性問題。”黃志紅說。

按照政府采購全周期統(tǒng)籌管理模式要求，重大項目的需求編制必須有專家參與進(jìn)行市場調(diào)研和論證，并簽訂《采購需求規(guī)范性知曉書》，真正壓實(shí)需求部門責(zé)任。

“專家深度參與機(jī)制，是確保‘優(yōu)質(zhì)’的關(guān)鍵抓手?！秉S志紅以采購學(xué)生宿舍床為例，在需求編制階段就邀請業(yè)內(nèi)專家介入指導(dǎo)，對材質(zhì)、結(jié)構(gòu)、承重、環(huán)保等指標(biāo)進(jìn)行層層分解和量化，讓技術(shù)參數(shù)變得可測量、可比較、可驗(yàn)證，確保需求編制科學(xué)、合理、無排他性。

“優(yōu)質(zhì)”有了保障，“優(yōu)價”又該如何實(shí)現(xiàn)？在湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院宿舍改造項目中，一張宿舍床的預(yù)算成了焦點(diǎn)。

按往年市場行情，該校測算宿舍床預(yù)算需要1600萬元。在預(yù)算審定會上，校領(lǐng)導(dǎo)明確提出“加量不加價”，在提質(zhì)升級的同時，要嚴(yán)格控制成本，要求相關(guān)部門加強(qiáng)市場調(diào)研和詢價。審計部門聘請的第三方造價事務(wù)所便發(fā)揮了積極作用，通過細(xì)致的市場調(diào)查與成本核算，將預(yù)算壓至1361萬元。

“這并非簡單砍價，而是基于詳實(shí)數(shù)據(jù)的科學(xué)測算。買貴了，一定有預(yù)算管理沒到位的問題?！秉S志紅認(rèn)為，學(xué)校內(nèi)部審計與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)審核的雙重機(jī)制，可以嚴(yán)控預(yù)算虛高，擠壓不合理利潤空間。這是對“提籃子”“打招呼”的釜底抽薪，有利于從源頭防范廉政風(fēng)險。

“廉政風(fēng)險往往源于超額利潤。預(yù)算合理了，采購的土壤就干凈了一大半?！瘪R建斌認(rèn)為。

要問采購哪個環(huán)節(jié)最難？招標(biāo)文件編制環(huán)節(jié)毫無懸念地排在首位。對此，該校堅持實(shí)行專家論證定稿制。

“采購文件是最專業(yè)、最易引發(fā)爭議的部分，我們把它交給最專業(yè)的專家?！秉S志紅介紹，論證會上專家意見為最終依據(jù)，這有效平衡了需求部門、采購部門的不同訴求，減少了后續(xù)的質(zhì)疑投訴。

采購的終點(diǎn)是履約驗(yàn)收，這是質(zhì)量保障的最后防線。該校建立了用戶試用與校外專家聯(lián)合驗(yàn)收機(jī)制。

“校內(nèi)專家有時抹不開情面，我們重點(diǎn)依靠足夠?qū)I(yè)、獨(dú)立敢說的校外專家?！秉S志紅舉例說，某服務(wù)器設(shè)備采購項目，9位序列號中有一位字母被調(diào)換，多虧被專家識破，讓低價中標(biāo)的供應(yīng)商不敢在質(zhì)量上偷工減料。

從“高校實(shí)踐”到“經(jīng)驗(yàn)范本”

“政府采購是預(yù)算資金通過市場機(jī)制配置資源的一項極為復(fù)雜的工作，涉及的流程長、主體多，各種訴求、各界關(guān)注相互交織?！眲⑿掳舱J(rèn)為，預(yù)算單位亟須優(yōu)化采購機(jī)制、提升采購能力。

“以采購人員頻繁輪崗帶來的專業(yè)素養(yǎng)斷層為例，需要通過實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，將復(fù)雜流程化繁為簡。哪怕新手上任，只要按照進(jìn)度表一步步推進(jìn)，也能確保項目執(zhí)行不亂?！秉S志紅表示。

據(jù)了解，湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院政府采購全周期統(tǒng)籌管理做法概述起來主要是：以“四個合字”強(qiáng)績效，做好合理的采購預(yù)算、合適的采購需求、合規(guī)的采購活動、合格的履約驗(yàn)收的管理；以“三個協(xié)同”提效率，實(shí)施預(yù)算與計劃、計劃與執(zhí)行、執(zhí)行與保障的無縫對接；從“三個維度”化風(fēng)險，化解法律、監(jiān)管、廉潔等方面的風(fēng)險。從該校實(shí)施情況來看，成效良好，預(yù)算執(zhí)行率達(dá)99.97%，有效投訴為零。

在劉新安看來，政府采購主要使用納入預(yù)算管理的資金，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，對政府采購的績效管理、執(zhí)行效率、風(fēng)險防范提出了更高要求。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》明確：要強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，以項目績效為目標(biāo)、以采購全鏈條管理為抓手，推動采購人加強(qiáng)內(nèi)控管理，落實(shí)權(quán)責(zé)對等要求，實(shí)現(xiàn)“誰采購、誰負(fù)責(zé)”。這既是對創(chuàng)新采購管理提出的要求，也承載著對預(yù)算資金使用方式改革優(yōu)化的期待。

“這套從實(shí)踐中摸索出來的政府采購全周期統(tǒng)籌管理經(jīng)驗(yàn)，不僅是對高校，對所有預(yù)算單位做好預(yù)算管理、采購管理都有很好的借鑒意義。”有專家這樣表示，按照零基預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)的“花錢必問效、無效必問責(zé)”要求，政府采購管理要從“程序合規(guī)”加快向“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型。這場發(fā)生在校園內(nèi)的管理革新表明，通過全周期統(tǒng)籌、精細(xì)化管理和技術(shù)化創(chuàng)新，完全可以在嚴(yán)守廉政底線的同時，進(jìn)一步提升預(yù)算資金的使用績效與效率。

如今，當(dāng)數(shù)千名學(xué)生搬進(jìn)煥然一新的宿舍，他們或許并不知道，自己所用的每一張床、每一套桌椅背后，都承載著一次優(yōu)化預(yù)算資金使用方式的深度探索。