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陜西：破題城市管理執(zhí)法規(guī)范化，制定出臺省級統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)制度
為破解城市管理執(zhí)法不規(guī)范難題，近日，陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳制定出臺了《陜西省城市管理行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和適用細(xì)則》《陜西省城市管理行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)》（以下簡稱《細(xì)則》《裁量基準(zhǔn)》），這是全國率先在省級層面建立的系統(tǒng)全面、幅度合理、操作便利的城市管理行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。此舉不僅為陜西省內(nèi)各地市統(tǒng)一城市管理行政執(zhí)法裁量幅度和標(biāo)準(zhǔn)提供了制度依據(jù)，也為在國家層面推動建立統(tǒng)一、權(quán)威、科學(xué)的城市管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度提供了“省級實踐方案”。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是指行政機關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的裁量權(quán)限（如罰款幅度、行為時限等）進行細(xì)化量化，并向社會公布施行的具體標(biāo)準(zhǔn)，是規(guī)范行政執(zhí)法行為、防止權(quán)力濫用的重要制度保障。在城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域，雖然各地陸續(xù)建立了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，但制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理、動態(tài)調(diào)整不及時等突出問題依然存在，嚴(yán)重影響了城市管理行政執(zhí)法質(zhì)量和效能。

“此前我省城市管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)多為設(shè)區(qū)市城市管理主管部門制定，多數(shù)行政裁量基準(zhǔn)制定后沒有進行及時動態(tài)調(diào)整和修改，城市管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)基本都集中在行政處罰領(lǐng)域，針對其他行政行為幾乎沒有形成裁量權(quán)基準(zhǔn)制度?！标兾魇∽》亢统青l(xiāng)建設(shè)廳城市執(zhí)法監(jiān)督局負(fù)責(zé)同志介紹，該廳出臺《裁量基準(zhǔn)》的核心突破在于，實現(xiàn)了從城市管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)“分散規(guī)定”到“體系構(gòu)建”的躍升，實現(xiàn)了城市管理行政裁量標(biāo)準(zhǔn)制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化，為各地制定城市管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)提供了可復(fù)制的制度經(jīng)驗。

首先是領(lǐng)域全覆蓋，實現(xiàn)裁量基準(zhǔn)“全省一盤棋”。裁量基準(zhǔn)嚴(yán)格依據(jù)31部現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章，系統(tǒng)整合了市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、公用事業(yè)、建筑保護等城市管理領(lǐng)域執(zhí)法事項，針對行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政征收、行政檢查、行政強制等不同行政行為類型，分別規(guī)定了相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)制定和適用規(guī)則，首次在省級層面形成了城市管理執(zhí)法裁量權(quán)的“完整圖譜”，解決了裁量基準(zhǔn)碎片化問題。

其次是結(jié)構(gòu)分層級，確立“總則—分則”適用模式。《陜西省城市管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和適用細(xì)則》與各項具體裁量基準(zhǔn)，構(gòu)成“總則”與“分則”的有機整體。鑒于城市管理工作的復(fù)雜性和特殊性，在原《陜西省住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和適用規(guī)則》的基礎(chǔ)上，出臺了專門的《陜西省城市管理行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和適用細(xì)則》?！都?xì)則》作為裁量基準(zhǔn)總則，系統(tǒng)規(guī)定裁量基準(zhǔn)的制定和適用規(guī)則；各類具體基準(zhǔn)作為分則，細(xì)化不同執(zhí)法領(lǐng)域及類別的裁量階次與處罰標(biāo)準(zhǔn)等問題。二者結(jié)合適用，既確保了制度體系的統(tǒng)一性和規(guī)范性，又兼顧了執(zhí)法實踐的針對性和可操作性。

最后是實現(xiàn)“多法合一”，化解法律適用沖突?！恫昧炕鶞?zhǔn)》對于每個違法行為均列明管理依據(jù)和處罰依據(jù)，以最大程度呈現(xiàn)職權(quán)來源合法性和處罰內(nèi)容準(zhǔn)確性。針對同一違法行為可能涉及多部不同立法層級的法律法規(guī)的情形，《裁量基準(zhǔn)》進行了系統(tǒng)性整合和規(guī)范銜接。如下位法細(xì)化上位法時，裁量基準(zhǔn)在下位法中體現(xiàn)，并依立法層級由高至低排列；若處罰依據(jù)發(fā)生沖突，則嚴(yán)格遵循“上位法優(yōu)于下位法”原則，將下位法合理細(xì)化有機融入，形成統(tǒng)一且合理的裁量指引，解決執(zhí)法人員的法律適用困境。

新頒布施行的《裁量基準(zhǔn)》，在確保裁量基準(zhǔn)系統(tǒng)性、推動裁量基準(zhǔn)執(zhí)法全領(lǐng)域統(tǒng)一覆蓋的同時，力求裁量基準(zhǔn)科學(xué)性，形成于法有據(jù)并結(jié)合實際的規(guī)范體系。通過裁量因素認(rèn)定邏輯科學(xué)化，確?！巴粯?biāo)準(zhǔn)用到底”。確立“行為—后果—其他因素”的遞進式裁量因素認(rèn)定邏輯。通過階次精細(xì)化，確?！耙话殉咦恿康降住薄２昧炕鶞?zhǔn)制定過程兼具原則性和靈活性，部分行政執(zhí)法事項采用“基礎(chǔ)三階次（輕微、一般、嚴(yán)重）+延伸兩階次（比較嚴(yán)重、特別嚴(yán)重）”的違法程度劃分模式。通過適用范圍具體化，最大程度規(guī)范裁量結(jié)果。對行政處罰法中規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”進行分類，明確了適用從輕和減輕的一般原則和規(guī)則等。

值得一提的是，陜西省出臺的《裁量基準(zhǔn)》，通過“立標(biāo)準(zhǔn)”實現(xiàn)了裁量基準(zhǔn)適用的統(tǒng)一性，同步配套形成“宣培督評”四位一體實施機制：強化政策解讀與宣傳引導(dǎo)，分層分類開展執(zhí)法培訓(xùn)，健全日常監(jiān)督與專項檢查機制，建立閉環(huán)式評估體系，推動裁量基準(zhǔn)精準(zhǔn)落地、規(guī)范行使、持續(xù)優(yōu)化。

行政執(zhí)法質(zhì)量直接關(guān)系法治政府建設(shè)成效，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是提升行政執(zhí)法質(zhì)量的重要制度保障?！瓣兾鹘⒔∪姓昧繖?quán)基準(zhǔn)制度，旨在貫徹落實黨中央、國務(wù)院深入推進依法行政全面建設(shè)法治政府決策部署要求，也是將規(guī)范行使行政裁量權(quán)、完善執(zhí)法程序、強化執(zhí)法監(jiān)督的制度要求落到實處?！标兾魇∽》亢统青l(xiāng)建設(shè)廳城市執(zhí)法監(jiān)督局負(fù)責(zé)同志介紹，此舉不僅能充分保障城市管理涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章的有效實施，而且能更好保護市場主體和人民群眾合法權(quán)益，切實維護公平競爭市場秩序。防止城市管理行政裁量權(quán)濫用，避免行政執(zhí)法“畸輕畸重、顯失公平、該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、類案不同罰”等問題，促進城市管理行政執(zhí)法部門牢固樹立執(zhí)法為民理念，切實提升全省城市管理行政執(zhí)法質(zhì)量和效能。

下一步，陜西各地市將根據(jù)省級行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度要求，依據(jù)各地市地方性法規(guī)和政府規(guī)章具體授權(quán)，在積極做好直接適用的基礎(chǔ)上，結(jié)合執(zhí)法實踐和社會反饋，進一步做好住建領(lǐng)域各類行政執(zhí)法行為裁量標(biāo)準(zhǔn)完善優(yōu)化工作，著力提升城市管理行政執(zhí)法規(guī)范性與可操作性，實現(xiàn)全省城管執(zhí)法從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，不斷提升全省執(zhí)法公信力和社會滿意度，為全省城市高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

摘自　建筑雜志社公眾號　　陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳